自2023年底《关于规范实施 *** 和社会资本合作新机制的指导意见》发布以来，相关部门持续加大对PPP项目新机制的推进力度。根据新机制要求，PPP项目在立项、建设和运营全过程中都要严格防范新增地方 *** 隐性债务，并以“使用者付费”为核心原则，全面采用特许经营模式，实现项目风险与收益的市场化匹配。与此同时，政策还明确鼓励民营企业优先参与PPP项目。在项目清单制度下，部分领域已设定了民企更低股权占比要求，旨在从制度层面保障民营资本的参与空间，推动形成“多元化投资主体、市场化运营机制”的新格局。
推动民营企业深度参与PPP项目，不仅有助于化解地方债务风险、减轻财政压力，更能充分发挥民企在管理效率、成本控制、技术创新等方面的优势，提升项目整体运营水平与公共服务质量。然而，从实际效果来看，尽管政策红利逐步释放，但民营企业在PPP项目中的参与比例依然偏低。受风险分担机制不完善、退出通道不畅、融资约束等因素影响，不少民企仍处于“观望”状态。未来，要让新机制真正成为民企“敢投、愿投、能投”的新舞台，还需要在制度保障、市场预期和金融支持等方面继续优化。
为什么民营企业参与PPP项目的占比仍不高？
尽管PPP新机制为民营企业创造了更多参与机会，但在实际操作中，民企的参与比例依然偏低。这一现象的背后，既有市场规律的作用，也反映出制度设计中尚待完善的结构性问题。
首先，收益与风险的不匹配仍是关键障碍。在新机制下，PPP项目被要求更多采用“使用者付费”模式，以此防范 *** 债务风险、实现真正的市场化运营。然而，这一设计在降低财政风险的同时，也将市场风险大幅度转移给了社会资本方。
例如，项目收益在很大程度上依赖于使用者数量、服务价格等因素，而这些都具有较强的不确定性。价格机制往往受到政策约束，调整空间有限；一旦需求低于预期，企业可能面临长期亏损的压力。对于融资成本相对较高、抗风险能力有限的民营企业而言，这种“风险外溢、收益受限”的结构使其难以形成稳定的收益预期，导致“不敢投”“不愿投”的局面。
其次，投资周期过长、退出渠道受限，也削弱了民企的积极性。PPP项目通常具有长周期、重资产的特征，从建设到回收投资往往需要十年甚至更久。与之相对应的，是当前我国资产证券化（ABS）与公募REITs市场发展仍不充分，二级市场流动性不足、交易机制尚不完善，项目资产缺乏有效的变现和退出通道。
对于民间资本而言，一旦资金投入PPP项目，就可能面临长期“锁定”状态，难以灵活调整投资组合。这不仅提高了资本的机会成本，也使民企对参与此类长期项目产生犹豫。换言之，退出机制的不畅，削弱了PPP项目的金融吸引力。
第三，民营企业参与PPP项目的融资难、融资贵的问题仍未根本解决。尽管政策层面多次强调要“优化民营企业融资环境”，但在实际操作中，金融机构对不同所有制企业的风险偏好差异依旧明显。民营企业轻资产、信息披露不对称、担保能力有限，即便项目本身质量优良，也常被打上“高风险”标签。
这种以“主体信用”替代“项目信用”的传统信贷逻辑，使得民企在PPP项目融资过程中处于明显不利地位。金融机构更多基于企业性质而非项目现金流进行授信，导致民企融资成本普遍偏高，甚至难以获得长期配套资金支持。与此同时，PPP项目的资金需求量大、回报周期长，而金融体系中支持长期资本投入的工具有限。对于民企来说，即使有意参与，也常因缺乏中长期、低成本的资金来源而望而却步。融资瓶颈不仅限制了民营资本进入PPP领域的能力，也在一定程度上削弱了市场竞争的公平性。
构建民营企业参与PPP项目的新生态
要让民营企业更加积极地参与PPP项目，需要从制度保障与市场机制两个层面同时发力，为民企营造一个更加公平、透明、可持续、能盈利的市场环境。
之一，建立公平竞争的制度保障。制度的公平，是民营企业参与PPP项目的“之一关口”。一方面，要全面落实“竞争中性原则”，在项目招标、评审、融资等环节上，做到同等对待不同所有制企业。另一方面，要完善争议解决机制，为民营企业提供稳定预期和制度保障。可以通过标准化的合同条款，明确违约责任、补偿规则与风险分担边界，减少不确定性。同时，建议设立独立的PPP仲裁机构，为社会资本方提供一个专业、公正、高效的权利救济渠道，增强其长期参与信心。
第二，推行“一项目一策”，提供灵活务实的参与方案。PPP项目类型多样、地区差异显著，不能一刀切。应鼓励地方 *** 根据项目特点和市场需求，制定灵活多元的合作方案，实现“风险共担、收益共享”。
在风险分担方面，对于需求不确定性较高的项目，可考虑设置“更低收入保障机制”，为企业提供基本收益底线；同时，设计“超额收益分享条款”，在项目盈利超预期时， *** 与企业共同受益，实现“双赢”。在价格机制上，可在合同中预先约定与成本、通胀等指标挂钩的价格调整公式，把“事后博弈”变成“事前约定”，稳定投资预期。
此外，对于具有明显正外部性的项目，例如能够带动地区开发、改善民生或促进产业集聚的PPP项目， *** 可依法依规配套土地开发权、广告经营权、配套商业开发权等附属权益，通过“副业补主业”，提升项目整体财务可行性和吸引力。
第三，创新金融机制，破解民企融资难题。融资问题是制约民营企业参与PPP的一个重要瓶颈。应从制度设计与金融工具创新两方面着手，形成“可贷、可融、可退出”的良性金融生态：一是可以考虑由政策性金融机构牵头设立PPP项目增信担保基金，重点支持民企参与的PPP项目，为其提供信用增级服务，缓解金融机构的风险顾虑；二是加快PPP项目资产证券化进程，建立标准化资产评估体系，推动优质项目在资本市场实现流转，打通民间资本“退出”通道，提高资金流动性；三是引入长期资本，鼓励保险资金、养老金、产业基金等低风险偏好、期限较长的资金参与PPP项目。这类资金与PPP的长期回报周期天然匹配，有助于形成更加稳健、可持续的融资结构。
（作者钟辉勇系上海交通大学安泰经济与管理学院，中国发展研究院副研究员，博士生导师。本专栏主要关注财政和金融问题，由上海高校智库——上海交通大学中国发展研究院，上海交通大学数字化管理决策实验室供稿，将在澎湃新闻陆续刊发。本文也是国家社科基金一般项目（23BJY228）的阶段性成果）
